Analyse Deutscher und Eurasischer Wirtschaftsgemeinschaften (Teil 4)

Georg Jellinek, Anwalt für Staatsrecht.
Georg Jellinek, Anwalt für Staatsrecht. | Bild: wikipedia.org

Der Deutsche Zollverein (1834-1871) diente als Instrument der damaligen politischen und wirtschaftlichen Einheit Deutschlands, analog zur Europäischen Union. In einem direkten Vergleich von EU und EAWU werden im Folgenden Möglichkeiten und Grenzen eines einheitlichen Wirtschaftsraumes von Lissabon bis Wladiwostok skizziert. Sollte man ihn besser bis Schanghai denken?

Aufbau und Funktionsweise des Zollvereins

[…] Um den Souveränitätsanspruch der kleineren Staaten zu schonen, wurde bei den Verhandlungen über die Strukturen des Vereins versucht, das Prinzip der Gleichberechtigung zu wahren. Oberstes Organ wurde die Zollvereinskonferenz, für deren Entscheidungen Einstimmigkeit vorgeschrieben wurde; mithin besaß jeder Staat ein Vetorecht (wie später in der EWG und immer noch in der EU). Die Konferenz tagte einmal jährlich über mehrere Monate, bis hin zu einem halben Jahr; der Tagungsort wechselte zwischen den Mitgliedsstaaten. Die von den Regierungen ernannten Delegierten waren weisungsgebunden. Der Zollvereinsvertrag – zunächst auf acht Jahre abgeschlossen – verlängerte sich automatisch, wenn er nicht von einem der Mitglieder gekündigt wurde. Eine einheitliche Zollverwaltung bestand nicht, die Ausführung der Beschlüsse blieb Sache der Behörden in den Mitgliedsländern. Als einzige zentrale Institution gab es das Zentral– Rechnungsbüro in Berlin, das für die nach Kopfzahl der Bevölkerung anteilige Verteilung der Einnahmen sowie für die Erstellung der Zollvereinsstatistik zuständig war.
Für die gemeinsame Zollgesetzgebung waren die Beschlüsse der Generalkonferenz bindend und benötigten keine weitere Ratifizierung durch die Einzelstaaten. Während es gelang, die Zollfragen im engeren Sinn einheitlich zu regeln, gelang dies in Fragen der Angleichung der Verbrauchssteuern, der staatlichen Monopole sowie der Standardisierung von Maßen, Gewichten und Münzen nur teilweise. Bei den Verbrauchssteuern schlossen sich nur einige Staaten dem preußischen System an. Wo es noch Salz– und Spielkartenmonopole gab, kam es zu einem Importverbot. Infolgedessen wurde der Salzschmuggel zu einem dauernden Problem des Zollvereins. Mithin wurde der freie Binnenmarkt nicht vollständig ausgebildet, weshalb es weiterhin innere Zollkontrollstellen gab. Und es gab weiterhin zwei unterschiedliche Maßsysteme für Gewichte: das bayerische und das preußische.
Bei allen Konflikten ist die grundsätzliche Stabilität des Zollvereins bemerkenswert. Selbst als einige Mitgliedsstaaten im Deutschen Krieg 1866 auf gegnerischen Seiten standen, erhoben Bayern, Württemberg und Hannover weiterhin die Zölle und sandten diese vertragsgemäß nach Berlin. Die preußische Regierung verteilte sie dann ebenso routinemäßig anteilig an die Einzelstaaten, auch wenn sie Kriegsgegner waren. Ein Grund für diese Stabilität waren die für alle Beteiligten bestehenden – vor allem finanziellen – Vorteile.

Die Rechtsnatur des Zollvereins

Über die Rechtsnatur des Zollvereins gab es von Anfang an unterschiedliche Meinungen; sie reichten von „völkerrechtlicher Vertrag“ bis „Bundesstaat“. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass 1867 ein wesentlicher Einschnitt stattfand. Während seiner „unorganisierten Periode“ bis 1867 erschienen die Mitgliedsstaaten nach außen als einzelne Staatspersönlichkeiten, da sie eigenständige Zollverträge mit Dritten abschließen konnten. Deshalb war er – mit Bundesrat, Zollparlament und gemeinsamer Zollgesetzgebung – „die am organischsten durchgebildete Form“ eines Verwaltungsvereins, in dem wesentliche Zwecke der Einzelstaaten durch gemeinsame Institutionen und Organe erfüllt werden sollen. Im Einzelnen führt der Staatsrechtler Georg Jellinek (1851-1911) aus: „Trotz seiner parlamentarischen Institutionen war er nicht etwa eine Art Bundesstaat, sondern nur ein Bündnis souveräner Staaten, des Norddeutschen Bundes und der deutschen Südstaaten.“ Das Singuläre in dem Charakter des Zollvereins bestand darin, dass dem Vereine als solchem das Gesetzgebungsrecht in Zollsachen delegiert war, derart, dass den Einzelstaaten nur die Verkündigung, aber nicht die Sanktion der Zollgesetze zufiel. Aber nicht einmal den Charakter eines Staatenbundes kann man dem Zollverein beilegen, da ein solcher in erster Linie politische Zwecke zu fördern berufen und eine dauernde Institution der verbündeten Staaten ist oder wenigstens sein soll. Nichtsdestoweniger aber erschien der Zollverein, im Gegensatze zu seiner früheren Gestaltung nach aussen hin als eine Einheit. Die Regierungen waren verbündet, insofern sie Verträge mit anderen Staaten über die, in den Wirkungskreis des Vereines fallende Gegenstände, abschlossen.
Die Erscheinungen, welche beim Zollverein zu Tage traten, können daher dem Wesen einer völkerrechtlichen Staatenverbindung nicht entgegen sein, erklärt Jellinek und schreibt: „Die gemeinsamen Organe dieser Art von Staatenvereinen sind nun nicht nur Funktionäre des Vereines als solchen, sondern sie sind notwendige Momente in der Organisation des Einzelstaates. Während bei der ersten Art [von Verwaltungsvereinen] durch den Verein internationale Organe geschaffen werden, werden hier staatliche Organe als gemeinsam eingesetzt. Der Präsident des Zollvereines, der im Namen desselben Verträge mit auswärtigen Mächten abschloss, war nicht nur Organ des Norddeutschen Bundes, sondern auch Bayerns, Badens, Württembergs und Hessens. Ebenso war das Zollparlament nicht eine Versammlung von Delegierten der Einzelstaaten, sondern eine parlamentarische Vertretung der gesamten Bevölkerung des Zollvereinsgebietes. Der bayerische Abgeordnete zum Zollparlament war daher nicht nur Abgeordneter Bayerns, sondern ebenso des Norddeutschen Bundes usw.“
Selbst wenn ein Staatenverein nicht politischer Natur sei und die Gemeinschaft nur ein eng begrenztes Verwaltungsgebiet betreffe, so kann doch auch in Beziehung auf dieses beschränkte Gebiet die Gesamtheit der verbündeten Staaten als eine völkerrechtliche Einheit angesehen werden, erklärt Jellinek.

Das Zollwesen als Widerspiegelung des Staatswesens

Der sächsische Archivar und Historiker Johannes Falke (1823-1876) schrieb 1869 über die Geschichte des Staates seit der Reformation und über das Zollwesen als Widerspiegelung des Staatswesens: „Die Unterwerfung jedes Einzelnen unter die wie immer gebildete oberste Gewalt ist jetzt nicht mehr ein und alles, nicht mehr die alleinige Lebensbedingung des Staates, als eine zweite ebenso notwendige und bedeutungsvolle ist dieses unmittelbare gleichgemessene Verhältnis aller Glieder zu dem nun die Gesamtheit des Volkes umspannenden Staate an die Seite gestellt. In Folge dieser außerordentlichen Erweiterung in den Grundlagen des Staates ist auch an jeden Einzelnen die Pflicht herangetreten, sich über dieses sein Verhältnis zu demselben, über das ihm zustehende Maß an Rechten und Pflichten, über das, was der Staat ihm und dem Volke und er und das Volk dem Staate zu bieten und zu leisten schuldig sind, mit vollem Ernst Belehrung und Klarheit zu verschaffen.“ […]

Die Fortsetzung dieses Beitrags lesen Sie in den nachfolgenden Ausgaben.