Sebastian Mayer ist DAAD-Langzeitdozent für Internationale Beziehungen an der Deutsch-Kasachischen Universität in Almaty. Von ihm und zwei Kollegen ist vor kurzem der Sammelband „Die politischen Systeme Zentralasiens“ als erstes politikwissenschaftliches Werk über die Region in deutscher Sprache erschienen. Darin werden vor allem aktuelle Entwicklungen in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft der fünf Länder sowie die Rollen externer Akteure erörtert. Wir haben mit Sebastian Mayer über das deutsche Interesse an Zentralasien, die EU-Zentralasienstrategie, die Rolle Chinas und das Potential für regionale Kooperation gesprochen.
Herr Mayer, wie kam die Idee zustande, einen Sammelband über die politischen Systeme Zentralasiens herauszugeben?
Die Idee kam von Jakob Lempp und Alexander Brand, den Mitherausgebern. Beide arbeiten an der Hochschule Rhein-Waal in Kleve. Jakob war schon mehrfach als Gastdozent für Politikwissenschaft an der Deutsch-Kasachischen Universität in Almaty im Einsatz, wo ich als DAAD-Langzeitdozent für Internationale Beziehungen arbeite. Jakob hat dann an mich als Dritten im Bunde gedacht. Ich war damals ein Jahr in Zentralasien, schon recht gut mit der hiesigen wissenschaftlichen community vernetzt und konnte so letztlich auch viele lokale Autoren aquirieren. Es hat nicht lange gedauert, mich von dem Projekt zu überzeugen.
Was ist besonders an dem Sammelband, welche wissenschaftlichen Lücken schließt er?
Wir stellten zum einen fest, dass es keine aktuellen wissenschaftlichen Bände mit einführendem Charakter zu der Region gab. „Machtmosaik Zentralasien“, ein hervorragender und sehr umfangreicher Band, stammt von 2007. Zum anderen ist es so, dass viele Analysen zur Region historischer und kulturwissenschaftlicher Provenienz sind, es aber wenig politikwissenschaftliche mit Überblickscharakter gibt. Wir wollten solche Beiträge bündeln. Die relevanten Subdisziplinen, für die auch drei Buchteile stehen, sind vergleichende Regierungslehre, Außenpolitikanalyse und Internationale Beziehungen. Die 21 Kapitel sind einführende Beiträge, die den aktuellen Forschungsstand zum jeweiligen Thema wiedergeben, keine Forschung im engeren Sinne. Wir wollen mit dem Band ausdrücklich eine breite Leserschaft ansprechen, auch Nichtwissenschaftler.
Wie groß ist in der deutschen und internationalen Politikwissenschaft das Interesse an der Region Zentralasien? Lassen sich in den vergangenen Jahren – auch vor dem Hintergrund des politischen und gesellschaftlichen Wandels in den meisten Ländern der Region – Tendenzen hin zu einem gesteigerten Interesse feststellen?
Das Interesse an der Region erlebt in der Öffentlichkeit immer wieder Konjunkturen, die politischen Ereignissen geschuldet sind, wie jüngst die Unruhen im Zuge der Parlamentswahl in Kirgisistan oder der Rücktritt Nursultan Nasarbajews. Eine grundsätzlichere Aufmerksamkeit erlangt Zentralasien als Nachbarschaft der Großmächte Russland und eines immer selbstbewussteren Chinas – ein Umstand, der viele Beobachter zu grobschlächtigen Metaphern wie „Great Game“ greifen lässt.
Ein Ziel unseres Bandes besteht darin, solche vereinfachenden oder sogar irreführenden Deutungen kritisch zu hinterfragen. In der Fachwelt hat die politikwissenschaftliche Beschäftigung mit der Region schon seit Anfang der 2000er Jahre deutlich zugenommen. Zentralasien wurde verstärkt im Kontext Afghanistans, der ISAF-Operation der NATO seit 2003 und generell im Kampf gegen den internationalen Terrorismus gesehen. Der Aufstieg Chinas in der unmittelbaren Nachbarschaft Zentralasiens spielt aber auch in der Fachwelt eine große Rolle und hat das wissenschaftliche Interesse an der Region zusätzlich beflügelt.
Im dritten Teil zu den externen Akteuren wird beschrieben, dass die EU ihre Beziehungen zu Zentralasien lange Zeit mehr verwaltet als gestaltet hat. Die neue Zentralasienstrategie von 2019 stellt demgegenüber ein klareres strategisches Konzept für die Region dar. Wie kommt es zu diesem Umdenken seitens der EU?
Die neue EU-Zentralasienstrategie von 2019 ist unter anderem eine Reaktion auf die gewachsene Rolle Chinas, insbesondere mit seiner Belt and Road-Initiative. Die EU lehnt diese Initiative nicht grundsätzlich ab und will durchaus mit asiatischen lnstitutionen und China selbst zusammenarbeiten. Sie präsentiert aber zugleich ein nachhaltigeres Konzept von „sustainable connectivity“, das explizit in der EU-Asien-Konnektivitätsstrategie von 2018 dargestellt wird.
Ein Grund für die Neuauflage war auch die Verabschiedung der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU 2016. Deren Kernbegriff „Resilienz“ zieht sich auch durch die Zentralasienstrategie von 2019 wie ein roter Faden. Mit Resilienz ist die Widerstandsfähigkeit der EU-Partnerstaaten gegenüber einem breiten Spektrum innerer und äußerer Herausforderungen gemeint: soziökonomische, sicherheitspolitische, solche in Bezug auf die Umwelt, Handelsflüsse, Migration oder externe Destabilisierungsversuche.
Ob die EU mit dem neuen Dokument deutlich strategischer agiert als mit dem alten, sei dahingestellt. Es ist grundsätzlich schwierig, einen kollektiven Akteur wie die EU mit machtstarken staatlichen Akteuren zu vergleichen – zumal autokratischen wie China und Russland, die natürlich viel schlankere politische Entscheidungsstrukturen haben.
Die Außenbeziehungen der EU sind extrem facettenreich. Sie bestehen unter anderem aus Handelsbeziehungen, der Menschenrechtspolitik, der Entwicklungszusammenarbeit und der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Hier Kohärenz herzustellen, ist sehr schwierig – und zwar nicht nur zwischen den Mitgliedsstaaten, sondern auch zwischen den drei EU-Akteuren Rat, Kommission und Parlament.
In einem Beitrag heißt es, dass sich die neue EU-Zentralasienpolitik nur dann mit Leben füllen lässt, wenn sie auch in ein umfassenderes strategisches Konzept für den Umgang mit Russland und China in Eurasien eingebettet ist. Wie könnte ein solches aussehen?
Ich denke, dass ein umfassenderes strategisches Konzept der EU für den Umgang mit Russland in anderen Teilen Eurasiens viel größere Implikationen haben könnte, wo Russland eine obszöne Kriegs-, Aggressions- bzw. Destabilisierungspolitik betreibt. Zentralasien zeichnet sich gerade dadurch aus, dass die EU und auch Partnerschaftsangebote der NATO in Moskau nicht, oder nicht so stark, als unangemessene Einmischung in den postsowjetischen Raum perzipiert werden, weil allein schon aufgrund der Entfernung von Europa eine Mitgliedschaft in diesen westlich dominierten Organisationen natürlich, anders als im näheren Umfeld der EU, gar nicht zur Debatte steht.
In Bezug auf China ist die genannte EU-Asien-Konnektivitätsstrategie von 2018 durchaus ein Ansatz, mit dem die EU gezielter ihre Präferenzen zur Geltung bringt, auch mit Implikationen für Zentralasien als Brückenregion zwischen Europa und Asien. Nachhaltigkeit ist hier das Stichwort. Infrastrukturinvestitionen sollen transparent, wirtschaftlich sinnvoll, mit fairen Wettbewerbsbedingungen und innerhalb verlässlicher Rechtsrahmen implementiert werden. Auch hohe Sozial- und Umweltstandards werden eingefordert. All dies ist bei den chinesischen Belt and Road-Projekten überwiegend nicht der Fall. Faire Wettbewerbsbedingungen als ein Aspekt des Dokuments sind für die EU vor allem deshalb wichtig, um Firmen aus der EU bei Großaufträgen im Energie- und Logistikbereich entsprechend zu positionieren.
Wie stark driften in dieser Frage die Interessen wichtiger EU-Mitgliedstaaten auseinander?
Einige EU-Mitglieder haben bilaterale Verträge und Absichtserklärungen mit Peking im Rahmen der 16+1-Initiative abgeschlossen. Die wird von vielen anderen Mitgliedern und EU-Akteuren aber kritisch gesehen, weil sie eine gemeinsame EU-Linie gegenüber China erschwert. In der 16+1-Initiative sind China und 16 mittel- und osteuropäische Staaten, darunter zahlreiche EU-Länder wie Bulgarien, Ungarn, Polen und alle baltischen Staaten, zusammengeschlossen, die sich einmal im Jahr treffen, um Kooperationsprojekte zu diskutieren.
Auch außerhalb dieser Initiative sind EU-Länder wie Italien und Griechenland geneigt, bilateral mit China zu verhandeln, ohne dies hinreichend mit den EU-Akteuren zu koordinieren. Andere Mitglieder wie Deutschland, Spanien und Frankreich plädieren hingegen dafür, dass die EU als Ganzes mit China verhandelt, um bessere Ergebnisse zu erzielen und eigene Vorstellungen besser durchsetzen zu können. Auch hier zeigt sich, dass die EU oft Kohärenzprobleme hat und Schwierigkeiten, mit einer Stimme zu sprechen.
Zwischen einigen zentralasiatischen Ländern gibt es immer wieder kleinere Grenzstreitigkeiten, etwa zuletzt wieder zwischen Tadschikistan und Kirgisistan. Wie könnten diese nach 30 Jahren endlich beigelegt werden?
Die Grenzläufe in Zentralasien sind oft extrem komplex und umstritten. Im Ferghanatal befinden sich etliche Enklaven mit entsprechendem Konfliktpotential. In der Sowjetzeit war dies weniger problematisch, nach der Unabhängigkeit der fünf Staaten aber schon. Die pessimistische Frage, warum es noch immer Grenzstreitigkeiten gibt, könnte man aber zunächst in einer positiven Wendung beantworten: Trotz noch vorhandener Grenzstreitigkeiten kam es bislang zu keiner großflächigen zwischenstaatlichen Gewalt.
Der gewaltsame Intergruppenkonflikt im kirgisischen Osch 2010 mit vielen ethnisch usbekischen Opfern hätte etwa, zusätzlich vor dem Hintergrund der umstrittenen Grenzläufe, prinzipiell in einer Intervention des militärisch klar überlegenen Usbekistan eskalieren können. Dass es hierzu nicht kam, ist unter anderem auf deeskalierende Kooperations- und Kommunikationsstrukturen im Rahmen regionaler Sicherheitsorganisationen zurückzuführen.
Die umstrittenen Grenzläufe gewinnen erst im Zusammenhang mit anderen Faktoren ihre Brisanz. Dazu gehört ein starkes Bevölkerungswachstum und der sich entsprechend vergrößernde Ressourcenbedarf vor allem an Weiderechten und Wasser, der Klimawandel, der selbst das aktuelle Wasserangebot mittelfristig noch schmälern wird, zu schwache institutionelle Strukturen, um diese Probleme kooperativ zu bewältigen und Arbeitslosigkeit. Vor diesem Hintergrund können in Zukunft zwischenstaatliche Gewaltkonflikte nicht völlig ausgeschlossen werden.
Um diese zu verhindern, müssen neben den Grenzläufen selbst auch die genannten anderen Probleme angegangen, der legale Grenzverkehr erleichtert und die zentralasiatische Kooperation insgesamt verbessert werden. Hierfür müssen die zahlreichen institutionellen Strukturen besser genutzt und robuster gestaltet werden, um Vorhaben auf politischer Ebene besser umzusetzen. Speziell zur Beilegung von Grenzstreitigkeiten und zur Lösung von Grenzläufen können die Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit und vor allem die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit beitragen, der dies in der Vergangenheit wiederholt erfolgreich gelang.
Sie selbst haben sich intensiv mit regionaler Kooperation im Bereich Sicherheitspolitik befasst. In Ihrem Beitrag beschreiben Sie, dass diese in Zentralasien eher gering ausgeprägt ist – vor allem im bi- und multilateralen Format ohne externe Partner wie Russland. Wie lässt sich das erklären?
Es gibt da verschiedene Erklärungsansätze. Eine Rolle spielt sicherlich, dass die fünf gerade im Vergleich mit ihren Großmachtnachbarn eher schwachen Staaten sicherheitspolitische Angebote externer Akteure gerne nutzen, statt selbst aufwändig eigene Kooperationsstrukturen zu entwickeln. Eine Erklärung ist wohl auch, dass es in Zentralasien keine klare Regionalmacht mit Führungswillen gibt, die von den anderen auch als solche anerkannt ist und dadurch für stärkere Kooperation sorgen könnte. Kasachstan und Usbekistan kämen als Kandidaten infrage, keiner von beiden ist aber bereit, eine Führungsrolle des anderen anzuerkennen.
In welchen anderen Bereichen ist die Kooperation zwischen den Ländern besonders stark ausgeprägt bzw. wo gibt es das größte Potential für mehr Kooperation?
Richard Pomfret zeigt in unserem Band, dass es im Bereich Handel durchaus zu beachtlichen Kooperationsfortschritten kam, vor allem seit 2014. Das Ende des Ölbooms und das zunehmende Bewusstsein von der Notwendigkeit einer wirtschaftlichen Diversifizierung führten zu verstärkter regionaler Zusammenarbeit, die aber auch durch die Verbesserung der Transportinfrastruktur erleichtert wurde. Anders als im souveränitätssensitiven Handlungsfeld Sicherheit sind in den Feldern Handel und Wirtschaft wohl auch in Zukunft größere Fortschritte zu erwarten.
Ein Hemmnis ist momentan allerdings noch, dass nur zwei der fünf zentralasiatischen Staaten – Kasachstan und Kirgisistan – der Eurasischen Wirtschaftsunion mit ihrem Binnenmarkt angehören, mit dem Ziel wirtschaftlicher Integration. Erfolge in diesen Richtungen würden folglich Kooperation und Integration mit zentralasiatischen Nichtmitgliedern schwächen. Allerdings will Tadschikistan der Organisation beitreten, und jüngst hat auch Usbekistan nach langer Ablehnung seine Bereitschaft zu einer Mitgliedschaft bekundet. Das sind positive Zeichen, obwohl sie letztlich nicht in Richtung einer regionalen, zentralasiatischen Integration im engeren Sinne zeigen, sondern darüber hinausgehen.
